niedziela, 20 marca 2016

Naprawiamy Statut Gminy, czy wyrzucamy go do kosza ???? aktualizacja 20.03.2016

Wniosek o skorzystanie przez Wojewodę łódzkiego z uprawnienia nadzorczego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

 Niniejszym zwracam się, na podstawie art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) z wnioskiem o skorzystanie przez Wojewodę Łódzkiego z uprawnień nadzorczych w postaci uchylenia wskazanych nieprawidłowości związanych ze Statutem Gminy Przedbórz przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w Przedborzu Nr XXVIII/191/12 z dnia 19 października w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Przedbórz.


Uzasadnienie

I

  W § 16 ust 4 Statutu: „W sesjach Rady oprócz Burmistrza uczestniczy z głosem doradczym Skarbnik i Sekretarz.”

 Przywołany przepis nakłada obowiązek uczestnictwa w sesjach Burmistrza, Sekretarza i Skarbnika. Zarówno Sekretarz i Skarbnik są pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014r., poz.1202 ). Zgodnie z art. 7 pkt. 1 ustawy czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy, sekretarza i skarbnika wykonuje burmistrz. W świetle art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym kierownikiem urzędu jest burmistrz. W myśl ust. 5 tego przepisu kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. A zatem sekretarz i skarbnik podlegają służbowo burmistrzowi, co oznacza, że tylko on, jako zwierzchnik służbowy, władny jest wydawać polecenia służbowe i zobowiązać w/w. do udziału w sesjach. Rada normując te kwestie w statucie gminy wkroczyła w wyłączne kompetencje burmistrza.


II

§ 29 ust. 2 Statutu: "Czas wystąpienia Przewodniczącego Komisji (sprawozdawcy) oraz Burmistrza jest nieograniczony"
§ 30 ust. 4 pkt.1:"Poza kolejnością zgłoszeń Przewodniczący udziela głosu Burmistrzowi"

 Za niezgodny z prawem należy uznać te zapisy w zakresie jakim nakazują one przewodniczącemu rady udzielenie głosu burmistrzowi poza kolejnością i dają burmistrzowi nieograniczony czas wypowiedzi. Jak wynika  z art. 19 ust. 2 ustawy wynika, że przewodniczący prowadzi obrady rady. Prowadzenie obrad polega także na udzielaniu głosu poszczególnym osobom w sprawach merytorycznych. Nie jest dopuszczalne uprzywilejowanie w statucie burmistrza, który mógłby zabierać głos poza kolejnością w każdej sprawie i w stosunku do innych, w tym radnych mieć nieograniczony czas przemawiania. Rolą przewodniczącego jest udzielanie głosu poszczególnym mówcom i ustalanie kolejności w jakiej ma to nastąpić. To samo dotyczy Przewodniczących Komisji.  

Patrz Rozstrzygnięcie  nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK-I.4131.38.2016.AHor z dnia 2 marca 2016 r w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały rady miejskiej w  Szlichtyngowej w sprawie uchwalenia Statutu Gminy.

III 

  §42.ust.2. „Rada wyraża swoją wolę także w formie: 1) stanowisk (rezolucji) – gdy wola Rady nie rodzi skutków prawnych; 2) ustaleń – w sprawach procedowania na sesji.”

 Powyższe postanowienia są sprzeczne z art. 14 Ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca bowiem przesądził w tym przepisie, że jedyną formą wypowiadania się przez radę gminy (miejską ) są uchwały. Określenie w Statucie Gminy innej formy wypowiadania się przez radę gminy, niż wynika to z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 14 Ustawy, stanowi istotne naruszenie prawa. Rada ma co prawda prawo podejmować stanowiska, rezolucje, czy deklaracje oraz apele, ale muszą one mieć formę uchwały. Zatem uznanie nieważności w/w ustępu jest konieczne i uzasadnione.

 Porównaj wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2002r. sygn. akt SA/Sz2989/01. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego PN.2.BB.0911-111/05 z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie Statutu Gminy Mirosławiec.

IV

§ 37. 1. "Rada może odbywać wspólne sesje z innymi radami samorządu terytorialnego. Wspólne sesje mogą być organizowane w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wspólnych spraw. 2. Wspólną sesję organizują przewodniczący zainteresowanych rad. 3. Zawiadomienie o wspólnej sesji wraz z porządkiem obrad podpisują wspólnie przewodniczący zainteresowanych rad. Przebieg wspólnych obrad może być ustalony regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad."

Przytoczone regulacje nie znajdują uzasadnienia prawnego i zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście przepisów ustrojowych należy stwierdzić, że kompetencje uchwałodawcze na poziomie gminy przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). Współdziałanie gmin w pierwszej z wymienionych form następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a, art. 74), w ramach stowarzyszeń (Rozdział 9) i związków międzygminnych (art. 64 - 73a). W ramach tych rozwiązań gmina ma możliwość realizowania swoich zadań poprzez dokonywanie odpowiednich czynności, prawnie doniosłych. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji poszczególnych rad, które są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r. (sygn. akt SA/Sz 2428/00) gminą, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium. W świetle uregulowań ww. ustawy rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące na terenie tej gminy. Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwość jednej gminy następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego (art. 10 ustawy).

 Współdziałanie międzygminne, jako uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego, jest wprawdzie dopuszczane przez ustawodawcę, o czym przesądzają przepisy art. 10 oraz art. 64-74 oraz art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w statucie gminy - określanym w doktrynie "lokalną konstytucją" (por. A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 43) - nie mogą być zawarte postanowienia określające kategorycznie sposób organizacji wspólnej sesji, podpisywania zawiadomienia o jej terminie oraz finansowania jej kosztów. Zapisy te są skierowane bowiem do organów innej suwerennej jednostki samorządu terytorialnego i wiążą te organy. Z tego względu, w razie zamieszczenia przez każdą z gmin we własnym statucie samodzielnych, a odmiennych uregulowań dotyczących wspólnych sesji, zaistniałaby kolizja przepisów rangi prawa miejscowego uniemożliwiającą jakąkolwiek współpracę. 

Porównaj Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Lubelskiego  Nr PN-II.4131.444.2015 z dnia 20 października 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stoczek Łukowski str.6-7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrok z dnia 28 grudnia 2012 r., II SA/Op 537/12. 
V

Jednocześnie chcę wskazać na błąd w technice legislacyjnej, przy przyjmowaniu Statutu Gminy Przedbórz w formie załącznika do Uchwały Nr XXVIII/191/12 z dnia 19 października w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Przedbórz.

 Taki sposób przyjęcia Statutu mógł rażąco naruszyć prawo, a to w związku z zasadami techniki legislacyjnej ustalonymi rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku, w którym określono, co może zawierać załącznik do ustawy. Przepis ten stosuje się również do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Mając to na uwadze należy przyjąć, że uchwała Rady Miejskiej w Przedborzu Nr XXVIII/191/12 z dnia 19 października w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Przedbórz w sposób rażący narusza prawo i być może konieczne jest z tego względu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego

 Porównaj Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego LEX-R.4131.4.2015 MN z dnia 1 kwietnia 2015 roku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Borkowice z dnia 6 marca 2015 roku (str.3), Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego PN.2.mn.0911/44/05 z dnia 30 marca 2005 roku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Postomino z dnia 21 lutego 2005 roku, wyrok NSA z dnia 28 października 2003 roku sygnatura akt II SA/Wr1501/03. Rozstrzygnięcie  nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK-I.4131.38.2016.AHor z dnia 2 marca 2016 r w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały rady miejskiej w  Szlichtyngowej w sprawie uchwalenia Statutu Gminy.



VI

 W Statucie Gminy Przedbórz brak jest też określenia zasad uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy. Zasady te powinny obligatoryjnie zostać określone w związku z art. 37a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

 W Statucie istnieją jedynie zasady uczestniczenia sołtysów w pracach rady miejskiej w Przedborzu, co zawęża przyjęte zasady tylko do nich. Nie ma w Statucie wyraźnego wskazania na określenie zasad uczestniczenia w pracach RM w Przedborzu przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy, którymi mogą być też poza sołtysami, przewodniczący organu wykonawczego dzielnic czy osiedla.
Art. 37a u.s.g. ujmuje zasady uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy, jako zagadnienie, które w statucie gminy winno zostać uregulowane obligatoryjnie. Kwestie wymagające uwzględnienia w statucie zostały wskazane także w innych przepisach ustawy, jednak jako, że statut powinien zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03) – brak choćby jednego elementu obligatoryjnego, a więc także określenia zasad uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy, wpływa na legalność całego aktu. W tym miejscu wypada również podkreślić konieczność jasnego i precyzyjnego sformułowania zapisu statutu, realizującego upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37a u.s.g. Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.523.2013 z 28 listopada 2013, „nieprawidłowe określenie zasad uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy pozbawia statut elementu obligatoryjnego, co stanowi istotne naruszenie prawa”.


W związku z powyższym wnoszę jak na wstępie. 

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz

Uwaga: tylko uczestnik tego bloga może przesyłać komentarze.